国关简报一

从英国否决欧盟修约看欧债危机背景下英欧关系的新动向

赵怀普 外交学院国际关系研究所教授、博导

　　2011年12月8-9日的欧盟峰会被看成是拯救欧元“最后的机会”。在峰会上德、法提出了修改欧盟条约的共同方案，以加强欧盟财政纪律。英国要求欧盟拟定特别保护英国金融机构的条款，但遭到拒绝。继而卡梅伦以“保护英国国家利益”为由决定否决修改欧盟条约。英国此举在英国国内、欧洲乃至全世界范围内引起了强烈反响。在欧债危机深重、欧元亟待拯救的关键时刻，英国为何会做出这样的举动，其深层原因何在？此举又将对英国与欧盟关系的前景产生怎样的影响？这些问题都值得我们关注。

一、英国否决欧盟修约的原因

　　 英国否决欧盟修约和英国与欧盟之间复杂的矛盾关系有着紧密的联系。概括起来，主要有以下几个方面的原因。

　　 首先是为了维护英国的金融利益与单一市场的利益，这是直接原因。金融市场在英国经济中发挥着重要作用。英国拥有欧洲最大的金融服务业，其在部分领域的金融业务占到了欧洲市场的90%。因此，英国不希望欧盟建立过度严格的管理规则，因为这对其金融业会产生很大的负面影响。2010-2011年，欧盟在法德等国的推动下搞出了许多监管的建议草案，包括建议实行金融交易税，这些都对英国的金融业形成了挑战。尤其是金融交易税一旦在英国施行，伦敦每年将多支付260亿英镑，这对英国而言显然是不可接受的。

　　与金融利益密切相关的是英国在欧盟内所追求的单一市场利益。英国在贸易上高度依赖欧洲，其同欧盟国家的贸易额占其贸易总量的一半以上。英国坚持实行经济自由主义，维护单一市场，这是英国在欧洲一体化方面一贯坚持的立场和基本方向。与法德等国寻求通过建立新的欧洲结构以实行更多管制的追求不同，英国似乎只对欧盟单一市场感兴趣。卡梅伦担心欧盟加强金融监管会影响单一市场的运行和英国的利益，因此他发誓捍卫单一市场,并拒绝修改欧盟条约。

　　其次，主权问题，英国对欧洲一体化未来发展方向以及欧盟体制的看法与德法等国家不同，这是更深层次的原因。德法等国传统上更倾向于欧盟向联邦制方向发展，认为当前欧洲金融危机突出表明欧洲一体化程度还不够，其解决办法就是实现财政一体化，因此它们主张建立高度管制的财政政策，并借此推动欧盟向联邦制方向迈出一大步。而英国则一向强调主权并反对搞超国家的一体化，其入盟后一直试图抑制欧盟超联邦制的方向发展。卡梅伦否决欧盟修约，将英国与德法之间的分歧进一步暴露出来。卡梅伦认为，如果同意欧盟修约，英国的某些预算权力将交给欧盟，英国的主权将受到影响。对于其他26国拟签署的“财政契约”，英国除了批评其治理结构不健全，更忧虑统一财政政策将会推动欧盟进一步朝联邦制的方向发展。

　　再者，英国否决欧盟修约，也因对欧元在欧债危机冲击下能否生存下去没有信心。欧债危机给欧元带来的危险已经到了需要立即解决的境地，2011年12月欧盟峰会上与会领导人通宵达旦进行磋商和谈判，就能反映各国对拯救欧元的重视程度。然而英国作为非欧元区国家，其对欧元危机的感受相对不那么强烈。在英国看来，目前欧洲的危机只是刚刚开始，德法等国提出的应对方案能否解决欧债问题也未可知，因此欧元及欧元区今后的发展趋势很难预测；面对如此不明朗的前景，英国需要保护本国利益。卡梅伦本人也对欧元持怀疑态度，2011年10月他在曼彻斯特保守党年会上明确表示：“只要我当首相，英国就绝不会加入欧元区。”虽然卡梅伦认为短期内为拯救欧元有必要深化欧元区一体化，但他宣称英国并不打算参与这种一体化，更不会为此买单。正是因为担心欧元崩溃，英国拒绝对拟议中的新的欧元区救助基金提供帮助，也拒绝向国际货币基金组织提供更多资金来帮助欧元区。这看起来像是在“赌博”，即英国不愿意将鸡蛋放在像是要散架的篮子里。

　　最后，国内政治的原因。英国保守党内部长期在欧洲问题上存在分歧，但现在似乎都成了疑欧派，他们将一个强大的欧盟视为对英国全球影响力的威胁。保守党对拒绝欧盟修约持支持态度，且在内部给卡梅伦施加了很大压力。英国国内多数民众也对欧盟持怀疑态度。卡梅伦否决欧盟修约后，据《每日邮报》在线调查，在约1万人受访者中有62%支持卡梅伦的决定（并且还有近半数受访者认为英国应该退出欧盟），只有19%受访者认为他做错了。这一数据说明当前英国民众对欧盟的观点和看法大体与保守党一致。此外，大多数英国报纸同样对欧盟持敌视态度。在这些疑欧、反欧力量的强大压力之下，卡梅伦对欧盟修约立场变得更加谨慎和保守。

　　总之，英国否决欧盟修约是多方面原因造成的。从英国传统对欧立场和英欧关系长期矛盾复杂的历史角度观之，这些或许都是可以理解的，但从后果来看，却使本已纠结的英欧关系变得更加复杂。在拒绝欧盟修约之后，英国与欧盟的关系已变得更加微妙。正如分析指出，英国今后将在政治上更趋保守，外交上更显孤立，自身利益很可能因此受损。随着其他非欧元区国家都有意挤进欧元区峰会，英国面临处于“非常边缘位置”的危险。欧债危机背景下的欧盟正在以不确定的方式发生着演变，而英国与欧盟的关系也随之进入了一个未知的区域。

二、未来英欧关系走向何方

　　英国否决欧盟修约，加重了欧债危机背景下欧洲的不确定性，导致各方政策博弈更加困难，同时也使英欧关系面临更大的考验。英欧关系下一步的走向，既受欧债危机与欧盟形势的影响，更取决于卡梅伦政府的对欧政策与行动。

　　卡梅伦政府对欧政策的下一步走向仍将受到国内因素的影响。保守党内的疑欧派会继续保持对卡梅伦的压力，敦促他采取措施阻止“财政契约”签署国利用欧盟机构为深化欧元区一体化服务，同时继续抵制来自布鲁塞尔的金融监管。而亲欧的自民党人则会要求卡梅伦同“财政契约”成员国实现和解，并寻求加入该约的途径。两面夹击之下，卡梅伦要同时取悦两方几乎是不可能的事，这就决定了今后一个时期英国对欧政策的某种不确定性。

　　从欧洲形势来看，欧债危机虽依然深重，但欧盟应对危机的决心不容置疑。几经谈判与修改，今年1月30日的欧盟峰会通过了旨在加强财政纪律的《欧洲经济与货币联盟稳定、协调与治理公约》，又称“财政契约”。3月初举行的最近一次欧盟峰会上，除英国、捷克之外的其他25个欧盟成员国正式签署了上述“财政契约”。该契约短期内有助于重塑市场对欧盟的信心，长远来看则有利于加强欧元区财政一体化与经济治理。未签署该约的捷克表示未来有可能签约。如此看来，英国确有可能在欧盟内沦为“孤家寡人”之可能。

　　来自国内和欧盟的两股压力交织在一起，使卡梅伦政府在对欧政策上陷入进退两难的困境：既不能出台反欧元的立法，又面临国内疑欧派要求就英国的欧盟成员资格举行全民公决的压力。当前英欧关系依然处于僵持状态。在欧洲的危机仍存在较大不确定性的条件下，英欧关系的前景将主要取决于欧洲紧急事态下英国的应对。若欧债危机出人预料地急剧恶化，将可能导致出现两种结果：一是欧元崩溃或者“财政契约”实施失败，如此，英国或许能幸免大难，但鉴于英国同欧盟国家紧密的经济联系，它不可能独善其身。另一种可能的结果是，欧盟排除包括英国在内的一切干扰采取极端应对措施，包括加速深化欧元区一体化和实行财政一体化，并赋予欧元区集团在做出重大决定方面以更大的权力和灵活性。而这无疑将对英国构成极大的挑战，如若英国被排斥在财政联盟之外，“三速欧洲”将出现，也就是在双速欧洲之外，还有一个泊靠在紧急停车带的英国。今后即便英国能够通过与法国的防务关系保持与欧洲的关系，甚或像某些保守党议员提议的那样，英国只将其与欧洲的关系限定于贸易关系，那么就很难避免英国与欧盟“渐行渐远”。英国在欧盟中的发言权很可能逐渐弱化，甚至今后欧洲范围内出台重大经济决策的时候，英国也将被“边缘化”。正如《金融时报》副主编菲利普•斯蒂芬指出，卡梅伦的选择，已经让英国处于一种“双输”境地。如果欧元区最终无法拯救欧元，那么欧元崩溃，欧元区将会解体，整个欧洲的经济势必会遭受灾难性冲击，而身为欧洲一员的英国也难免会陷入经济困境；如果欧元最终因货币联盟的产生而获救，那么英国就会发现自己处于一种孤立无援的尴尬境地。显然，无论是哪种结果，对于维护伦敦作为金融中心的地位都是没有好处的。

　　对英国来说，采取积极措施以防范上述不利后果至关重要。如果卡梅伦政府能够对欧债危机与欧元区事务采取建设性参与的立场，并灵活开展双边和多边外交行动，将有助于促进英欧关系逐渐走向和解或者至少维持大致稳定的格局。尤为重要的是英国与德国展开良性互动，以争取后者在一些问题上对英国的支持（德国曾极力争取使英国参与欧元区峰会）。卡梅伦已表示英国将会加大对欧双边外交活动，尤其是加强同德国的外交沟通。如果英国能够通过有效的外交运作以某种方式挤进欧元区峰会并占有一席之地，则有可能避免陷入在欧盟内被系统性孤立的尴尬处境。但现实地看，对英国下一步的对欧行动不应做过高估计。鉴于现有对欧立场及国内制约因素，卡梅伦政府对欧政策出现较大调整的可能性并不大。

　　国关简报二

日本对民主体制下缅甸的政策

（周永生  外交学院国际关系研究所教授、博导）

　　2012年4月1日，在缅甸联邦议会补选中，昂山素季领导的全国民主联盟(民盟)获得绝对优势选票，赢得了45个议席中的43个。这和2010年11月月7日在军队主导下的多党制全国大选有所不同，代表了缅甸民主政治未来发展方向。尽管缅甸现有政治体制中，军队在法律规定和实际中还有很大的影响力，但是，以多党制为主导、多元民主政治将逐渐主导缅甸政治的发展趋势已不可避免。日本的对缅政策正是以此前提而展开。

　　日本对缅甸政策既有独立的一面，也有追随美国的一面。美国制裁缅甸，日本在其后追随。美国战略东移，遏制中国，改善同缅甸的关系，日本也积极谋求改善对缅关系，以经济援助为先导，捷足先登，更快地推进同缅甸的全面经济与政治合作，谋求经济、政治利益以及阻遏中国力量发展的多重政策效果。

一、日本对缅政策的变化

　　日本对缅政策变化主要表现在以下四个方面：

　　第一，领导人频繁接触，通过拉拢缅甸新政府为日本今后大规模进入缅甸开辟政治道路。2011年10月和2012年1月，日本外相玄叶和经济产业相枝野幸男先后访问缅甸，从政治和经济两方面谋求加强同缅甸的关系。这种政府高官高密度地访问缅甸是自冷战结束以来的首次出现的现象，动态非同寻常。反映了日本对缅甸民主政府和缅甸国家的高度重视。

　　第二，日本改善同缅甸关系的战略主要包括三个方面，一是继续推动缅甸建立民主化进程和自由经济体制，这是日本的政治战略考虑；二是进入缅甸进行大规模经济开发，获取长远经济利益，这是日本的核心目标；三是保持同缅甸关系的稳定，维护波斯湾到南海地区日本石油航线的安全，这是日本的战略和安全保障目标。四是拉拢缅甸，平衡中国，制约东盟和印度。但是，没有对前者政治战略的推进，日本对缅甸大规模经济开发的考虑，安全保障的目标不仅难以实现，也会缺乏必要的政治和体制上的保证。因此，日本对缅甸的政策是政治、经济、安全三管齐下。

　　第三，日本非常看重缅甸的重要战略地位——即东盟和印度之间的连接国家。发展同缅甸的关系，可以改变日本在同东盟关系中对日本来说最薄弱的环节，同时，形成东盟、缅甸、印度三部分在东亚南部的过渡地带，这又是日本曾经考虑过遏制中国“自由与繁荣之弧”的亚洲重要腹部弧型地带，一旦掌控住缅甸的政治、经济发展形势，就可以实现打通南海和印度洋，向北部对中国遏制的弧形贯通地带。安全上有助于保障日本海上石油航线的连续性和安全性，不至于因为缅甸的作梗，或者因中国控制缅甸而使其在缅甸管辖的海域地区中断。

　　第四，日本在经济上看中的是缅甸的资源，包括稀土、矿产等。同时，日本欲同缅甸扩大基建、贸易、投资等经济领域合作的态度，正在紧锣密鼓地筹划与缅甸签订双边投资保护协定，以便为日本公司大规模投资缅甸奠定有利的法律保障基础。再通过实际对缅甸的大规模投资，占领缅甸经济转型的先机。与中国、泰国、印度等国家争夺对缅甸的经济影响和控制主导权。

　　第五，对缅甸实行大规模的经济援助，欲取先予。2012年4月21日，日本与湄公河流域5国（泰国、缅甸、越南、柬埔寨、老挝）首脑会议上，日本决定免除缅甸拖欠的37亿美元债务，重开在1987年中断的对缅日元贷款。日本宣布将从2013年起向包括缅甸在内的东南亚5国提供为期3年、总额高达6000亿日元，约合人民币462亿元的政府开发援助贷款。日本还帮助缅甸建立证券交易所，修建电力基础设施，谈判签订双边保护投资协定等。

二、日本对缅甸的后续政策

　　第一，日本必然要加大对缅甸的援助力度，尤其是对基础建设、自然资源开发和环境保护领域增加援助资金和人力、技术支援。

　　第二，由于日本国内市场狭小，经济衰退，日本企业必然继大举进入印度市场的余波准备大举进入缅甸市场，以便占据缅甸经济转型和市场开发的主导地位。日本正急切地要与缅甸签订双边投资协定，以为日本企业的大举入缅做准备。

　　第三，不排除日本将与缅甸加强军事合作的可能性。日本为了维护在印度洋及其海运航路的安全，已经在吉布提建立了军事基地，不排除日本可能幕后与缅甸高层磋商，在缅甸南部港口建立海空军军事基地的可能性。如果美国向缅甸提出建立军事基地的要求，缅甸可能会有多方面的顾虑。但是，日本若提出此项要求，尤其是在有大笔援助跟进的情况下，缅甸政府也许会乐于接受。因为日本主要是为了维护自身的利益，而不像美国那样可能会对缅甸政权产生威胁。

三、缅甸局势与中缅关系

　　日本拉拢缅甸的做法十分有效。缅甸新政府对日本采取了十分友善和大力推动双边关系发展的对策。日本与缅甸民选政府和民主派改善与发展关系已成定局。昂山素季向日本领导人表示，希望日本推动缅甸的民主进程。那么，如何看待缅甸的政治局势与日缅关系？

　　第一，缅甸民主化进程将改变其主要依靠中国的情况。在此进程中，民主派同中国关系的疏远是大趋势，但并非是历史必然。巴基斯坦的民选政府能够和中国保持长期紧密的关系，就说明缅甸民主化的进展只是必然会给中缅关系造成冲击，但未必会从根本上损害中缅关系。关键要看中缅两国高层对保持双边关系的认识、战略判断，以及政策互动。

　　第二，美国是中缅关系疏远的关键外部因素，美国必然要千方百计地拉拢缅甸，促使其政府、舆论和民众靠近美国。日本既有自己的战略考虑和特殊利益，同时也是美国的盟友，日本希望对中国在亚洲南部进行遏制的心情甚至强于美国。因此，美国、日本将是中国发展对缅关系长期的阻碍性因素。

　　第三，缅甸采取一种比较平衡，多头下注的战略。既要亲近美、日、印，得到它们经济政治和军事上的好处，发挥地缘的优势，融入国际社会，也不会彻底抛弃中国。缅甸政府必然会继续亲近美国、日本，争取得到美日的政治支持和经济援助，平衡中国的影响。因此，缅甸今后将走中美日印关系平衡发展，多头得好处的道路。但也会在不同时期，不同事件上有所摇摆和偏向。

三、对策

　　面对日缅关系突然升温，中国将如何应对？如何选择？这是一个具有战略价值和很高挑战性的课题。

　　第一，以更大的力度对缅甸实行经济合作与经济渗入，压缩日美在缅甸的经济活动空间。同时，要进一步推进中国-东盟经济合作向更加深化的方向发展，建立关税同盟、经济共同体和一体化的发展机制，夺日本、美国等国的先声。

　　第二，尽快铺设通向缅甸的高速铁路、互联网、飞机航线，扩大水道航运能力，建立更便利的交流连通立体网络，发挥地缘优势。

　　第三，加大对缅甸的经济援助力度，长期拉拢缅甸政界、财界、舆论界、军界、知识界精英和少数民族力量，为我所用。继续保持同缅甸军队、民主派实力人物及其各个派别的联系，让其认识到密切的中缅关系对于缅甸未来的重要性。揭露美国、日本控制缅甸、西化缅甸的企图。同时，中国必须加大同各个民主派阵营接触的力度，使其认识到美日是正走向衰落的国家，不可能对缅甸发展发挥长久的贡献。

　　第四，对北方原属于汉族的少数民族及其政权给与经济援助，帮助他们建设并改善基础设施，提高和改善生活质量，使其树立认同中国的心理。让他们因为有中国这样的邻居而自豪。建立起依靠中国，帮助中国，长期、稳定，互利互惠的准同盟关系。

　　同时，也要注意提高广西、云南等边境地区中国居民的物质生活和文化水平，加强传统道德建设与社会治理，提升中华民族的向心力和凝聚力。如果自己的国民没有真正富裕而有德，不可能使对方国家的地方政权和民众对我倾心向往。

　　国关所活动

　　1、2012年3月28日上午，秦亚青书记会见瑞典驻华大使罗睿德先生（Lars Freden）一行，双方就中瑞关系等国际问题交流看法

　　2、2012年3月3日上午，朱立群副院长会见美国富布莱特项目官员Shelby Lewis女士一行，双方就开展合作等事宜交换意见。

　　3、2012年3月8日—10日，朱立群副院长应邀前往香港出席由香港中文大学亚太研究所主办“崛起中的地区主义：东亚国际关系范式的转变”国际学术研讨会，并就“大众层面如何看待中国在区域一体化方面的外交政策”这一议题发言。

　　4、2012年3月27日上午，朱立群副院长会见瑞典安全与发展政策研究所所长施万通（Niklas L.P. Swanström）一行，双方就开展合作等事宜交换意见，并签署合作谅解备忘录。

　　5、2012年 4月上旬，朱立群副院长会见国家外专局“引进海外高层次文教专家重点支持计划”项目意大利学者Furio Cerutti一行，双方就当前关心的学术问题和政策问题进行了广泛的交流。

　　6、2012年4月26-27日，王帆院长助理参加中国国际问题研究所主办的“中美高级别安全对话会第六次会议”，并就中美在亚太地区建立战略互信的政策建议问题发言。

　　7、2012年3月，国关所与比利时圣路易斯大学欧洲研究所邮寄签署为期5年。两校合作谅解备忘录。

　　8、2011年12月底，谭继军老师接受大洋网访谈，分析民众对梅普体制的反应。

　　9、2012年4月18日，国关所邀请留学生硕士研究生班任课教师、论文指导教师及留学生办公室相关负责老师举行工作午餐，就留学生培养及论文写作指导等问题进行讨论。

　　10、2012年4月25日，美国著名国际关系理论大师奥诺夫教授应邀来所，与国际关系学科部分老师座谈。

　　11、2012年4月25日，李海东老师参加国家发改委国民经济综合司主办的“中美战略问题专家座谈会”，就“中美利益共同点和结构性矛盾”及“美国对华战略取向”等议题发言。